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　　近年來，隨著社會經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，各地方政府為了解決日益突出的城建發(fā)展需求與資金供給不足的矛盾，設(shè)立眾多投融資平臺，加大投融資力度，不斷增大投融資規(guī)模。為有效防范財政金融風(fēng)險，加強對地方政府融資平臺公司管理，國務(wù)院于2010年10月下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》的文件，要求清理融資平臺公司貸款。此后，國家相繼出臺財預(yù)[2010]412號、銀監(jiān)發(fā)[2011]191號、財預(yù)[2012]463號、銀監(jiān)發(fā)[2012]12號等文件，嚴(yán)格執(zhí)行對地方融資平臺的新發(fā)放貸款條件，并控制平臺貸款投向，這些都給地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問題帶來一定的影響。目前，大量地方債進(jìn)入還款期，地方政府的土地出讓收入由于房地產(chǎn)市場的調(diào)控存在很大的不確定性，如何既做到保持地方政府適度的投融資張力，又能有效控制政府投融資風(fēng)險，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展，是一個需要化解的難題。
　　
　　一、當(dāng)前區(qū)縣級融資平臺的融資現(xiàn)狀
　　
　　地方政府融資平臺，是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、債券、稅費返還等資產(chǎn)，組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團，以實現(xiàn)平臺的對外融資，并將資金主要投入于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)等領(lǐng)域。其包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司等企業(yè)（事業(yè)）法人機構(gòu)，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費和財政專項資金（主要是土地出讓金）作為還款來源。
　　
　　在2009年四萬億經(jīng)濟政策的刺激下，各省、市、縣地方政府紛紛組建自己的投融資平臺，平臺公司的層級也逐步向下移動，發(fā)達(dá)地區(qū)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)立了融資平臺公司。據(jù)審計署2011年第35號審計結(jié)果公告《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》反映，截止2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家。其中縣級4763家，占72%，有44個縣級政府設(shè)立自己的融資平臺公司達(dá)10家以上。從這些公司的經(jīng)營范圍看，以政府建設(shè)項目融資功能為主的3234家，兼有政府項目融資和投資建設(shè)功能的1173家，還進(jìn)行其他經(jīng)營活動的2169家。區(qū)縣級地方政府融資平臺債務(wù)主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施改造、市政道路建設(shè)、農(nóng)村集鎮(zhèn)改造、農(nóng)轉(zhuǎn)居安置房建造、生態(tài)建設(shè)等公益性項目。平臺貸款主體以事業(yè)法人為主，有較多的貸款為非市場化運作，還款來源必須依靠政府土地出讓收入來覆蓋。
　　
　　二、目前區(qū)縣級融資平臺存在的融資困境
　　
　?。ㄒ唬┿y監(jiān)會嚴(yán)格管控政府平臺類貸款，縣級地方政府融資平臺很難符合銀監(jiān)會要求
　　
　　1、區(qū)縣級政府建設(shè)項目不符合銀監(jiān)會融資范圍
　　
　　中國銀監(jiān)會于2013年4月9日下發(fā)了《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》的通知（銀監(jiān)發(fā)[2013]10號），文件中關(guān)于融資平臺公司的可放貸條件包括：一是符合《公路法》的收費公路項目；二是國務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過且資本金到位的重大項目；三是符合《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)[2012]162號）要求，已列入國土資源部名錄的土地儲備機構(gòu)的土地儲備貸款；四是保障性安居工程建設(shè)項目；五是工程進(jìn)度達(dá)到60%以上，且現(xiàn)金流測算達(dá)到全覆蓋的在建項目。對于到期的平臺貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊。
　　
　　由于區(qū)縣級地方政府的建設(shè)項目大多以改善基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村集鎮(zhèn)改造、市政道路建設(shè)、農(nóng)轉(zhuǎn)居安置房建造等為主 ，項目大多不符合銀監(jiān)會相關(guān)貸款要求。
　　
　　2、融資平臺自身經(jīng)營機制不夠完善
　　
　　一是區(qū)縣級融資平臺普遍規(guī)模不大，主要是以融資為主，自身無現(xiàn)金流或現(xiàn)金流不足，不能滿足償債需要，歸還投融資本身的資金主要依賴政府財政投入（土地出讓收入），不符合銀行對現(xiàn)金流全覆蓋的要求；二是許多融資平臺公司的部分貸款由政府相關(guān)部門出具還款承諾函，以財政收入為擔(dān)保，部分貸款采取由具有政府背景的國資平臺提供第三方連帶責(zé)任保證，不符合《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463號）文件有關(guān)要求；三是借款人與使用人分離，有些區(qū)縣級融資平臺只是充當(dāng)一個專業(yè)融資的角色，利用政府信用向多家銀行貸款，并且用打包貸款向多個項目投資，表現(xiàn)為借款人與用款人分離的權(quán)責(zé)不清，不符合貸款授信條件。
　　
　?。ǘ┩恋爻鲎尯蛧彝度谫Y政策的變化，加大了地方政府的籌資難度
　　
　　金融機構(gòu)之所以愿意向地方政府融資平臺大量發(fā)放貸款，主要因為其儲備的土地市場價值高，加之對銀行做出了一定承諾，必要時會對融資平臺還貸提供支持。如果地方經(jīng)濟不能保持平穩(wěn)較快的發(fā)展速度，土地價值達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，土地收益不能實現(xiàn)，地方政府也無足夠的財力來為其提供支持，此時融資平臺資金運轉(zhuǎn)就會受到影響。目前，在土地出讓和國家投融資政策變化的形勢下，融資和土地出讓都不能按計劃完成，也可能會造成未來土地的價值下降，土地收入占財政收入高比重和高速增長都將難以為繼，因此，若財政土地出讓金和銀行融資都不能及時到位，則融資平臺就會存在較大的資金缺口和流動性風(fēng)險。
　　
　　（三）融資過分依賴銀行貸款，且貸款項目公益性強，提高了償債風(fēng)險
　　
　　區(qū)縣政府融資平臺融資渠道單一，由于直接融資渠道不暢，地方發(fā)債的功能受到抑制，致使許多區(qū)縣級融資平臺的融資來源中，銀行貸款占90%以上。融資平臺貸款大多投向公益性項目，一方面項目沒有收益，造成地方政府財政壓力增大；另一方面項目投資規(guī)模大、開發(fā)周期長，而平臺融入資金多為一到三年的中短期貸款，導(dǎo)致資金需求長期化與負(fù)債短期化的錯配，進(jìn)一步放大貸款償債風(fēng)險。
　　
　　三、當(dāng)前破解融資難題的途徑
　　
　　（一）銀監(jiān)會應(yīng)加強規(guī)范化管理，嚴(yán)格控制貸款規(guī)模
　　
　　銀監(jiān)會應(yīng)重在規(guī)范化管理，努力化解現(xiàn)有問題，并為政府平臺未來融資開辟良性循環(huán)通道，而不應(yīng)該對政府在建項目一刀切。如果采用過于嚴(yán)格的措施，可能會截斷政府融資平臺正常的融資渠道，造成融資平臺資金鏈斷裂，導(dǎo)致其潛在債務(wù)風(fēng)險立刻暴露，不僅不利于風(fēng)險防范，而且還會提前放大風(fēng)險，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生。銀監(jiān)會加強政府平臺新項目融資的規(guī)范化管理，嚴(yán)格控制政府貸款規(guī)模，對未完工項目要按原政策監(jiān)督執(zhí)行，允許銀行繼續(xù)給予資金支持，避免因新政策造成舊項目建設(shè)的資金鏈斷裂。
　　
　　（二）對融資平臺進(jìn)行資產(chǎn)整合，做大做強融資平臺
　　
　　目前，大多區(qū)縣級地方政府的優(yōu)質(zhì)資源分散，經(jīng)營性資產(chǎn)不足，現(xiàn)有融資平臺難以滿足城市建設(shè)資金需求。因此，要對現(xiàn)有平臺的資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量和內(nèi)部管理等進(jìn)行核查，將經(jīng)營性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來需要資金推動的投資項目整合進(jìn)入平臺公司中，通過將分散于各部門、各領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資源集中整合，打造具有規(guī)模效應(yīng)、資產(chǎn)質(zhì)量良好、現(xiàn)金流及利潤來源穩(wěn)定、財務(wù)指標(biāo)和未來預(yù)期良好的融資平臺。只有實力雄厚的投融資平臺，才能為政府開展全方位融資提供強有力的載體支撐。
　　
　　（三）規(guī)范融資平臺管理，提高平臺資本運作效率
　　
　　在宏觀層面，區(qū)縣級政府要對融資平臺管理有一套制度框架；在微觀層面，融資平臺本身的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)更加科學(xué)化、合理化、規(guī)范化。具體而言，按照《公司法》相關(guān)規(guī)定，政府融資平臺要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善自身法人治理結(jié)構(gòu)，充實公司資本金，充分利用有效資產(chǎn)和資源進(jìn)行市場化運作，促進(jìn)投資主體多元化，以改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和盈利能力；同時，融資平臺還應(yīng)科學(xué)調(diào)度資金、規(guī)范用債行為，最大限度確保債務(wù)資金安全高效運行。
　　
　?。ㄋ模θ谫Y平臺實施區(qū)別管理，政府財政重點投入公益性項目
　　
　　對于經(jīng)營性的平臺，可以轉(zhuǎn)型為社會民間資本運營的主體公司，政府注入到融資平臺的資本金可以置換為民間資本或法人資本，形成融資平臺完全市場化的融資模式；對于準(zhǔn)經(jīng)營性的融資平臺，可以將現(xiàn)行融資平臺轉(zhuǎn)型為公私合作的形式，區(qū)縣級政府可提供必要的財政補貼，從而發(fā)揮政府與社會力量各自的優(yōu)勢，形成市場化融資+財政資助的合作性融資模式；對于公益性的融資平臺，項目投資應(yīng)由區(qū)縣級地方政府全額負(fù)責(zé)，資金納入地方財政預(yù)算，并通過成立專門的融資平臺，爭取中央、省市資金的支持。
　　
　　（五）不斷創(chuàng)新投融資路徑和方式，構(gòu)建多層次融資渠道
　　
　　區(qū)縣級融資平臺要加強與開發(fā)銀行及商業(yè)銀行的合作，開發(fā)金融合作新產(chǎn)品，努力提高長期貸款占融資總量的比重，優(yōu)化短中長期債務(wù)結(jié)構(gòu)；要爭取上級政府支持，加強資源，尤其是可經(jīng)營性資產(chǎn)的儲備，增強平臺公司的可經(jīng)營性資產(chǎn)比率；積極嘗試股權(quán)投資、股權(quán)融資、企業(yè)債券等各種方式，以提升投融資能力；探索建立經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)和拓展區(qū)縣外市場，增強平臺公司持續(xù)健康發(fā)展的盈利能力；拓展地區(qū)存量資源的使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)進(jìn)行市場化運作，引導(dǎo)社會化資本參與地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程的建設(shè)。